新京报讯（记者 周怀宗）过去数十年中，城市化进程不断加速，再加上新农村建设、农民上楼等因素，使得农村闲置房屋越来越多。据自然资源部等相关部门统计，“全国农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置用地面积更是多达3000万亩左右”。

如何盘活闲置农宅？近年来，各地已有许多尝试，如地票、生态田园、休闲农业等。对此，住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌在接受新京报记者专访时表示，“宅基地使用权的自由流动，应该是未来改革的目标。同时，改革应把农民利益放在第一位，使农民真正得利”。顾云昌认为，关键的问题在于，闲置宅基地盘活，要搞清受益者是谁的问题，“如果农民在流通中并未获利，或者获利极少，那就很难持续”。

住建部住房政策专家委员会副主任顾云昌。

闲置农宅进入流通领域 制度瓶颈已破解

新中国成立以来，中国土地制度经历过多次改革，从上世纪五十年代的土地改革，到改革开放之初的家庭联产承包责任制，每一次改革，都带来了农业生产、农村社会结构的剧烈变化。

如今，新一轮的土地改革正在进行中，顾云昌说，“这一次的改革，其实不仅是农村土地的改革，而是城乡土地的改革，在未来，城乡土地应该可以自由流动，宅基地亦是如此。当前，大量闲置农宅难以有效利用，白白浪费，但城市居民却不能买，归根结底，还是产权问题，农宅目前还只能在农民之间流动，无法实现城乡间的自由流动”。

2013年，我国启动农地确权工作，2014年底，我国首次明确农地“三权分置”规则。至2018年，已经基本完成承包地确权工作。2019年中央一号文件指出，力争在2020年底前，基本完成宅基地确权工作。

“三权分置为使用权的流通提供了条件，实际上，城市的房屋也是所有权和使用权分离的，土地所有权是全民所有制，使用权归个人”，顾云昌说，“农村房屋的流动，其实不存在技术上的难题，随着农村土地改革，制度上的难题也不存在了。在保证耕地红线、不能私有化、农民权益不受侵犯三个基本底线的基础上，可以尝试不同的方式，促进闲置农宅进入流通领域”。

资料图：闲置农宅“新生”。新京报记者 杨亦静 摄

建设用地入市仍缺乏实施规则

中国的城市化仍未完成，专家预测，未来还会有2亿人进城，这是否意味着乡村会进一步衰退？顾云昌并不这么认为，他说，“在发达国家有一个普遍的现象，当城市化完成或接近完成时，会出现一个逆城市化的潮流。什么意思呢？人们进城工作，有了一定的经济基础之后，又会往回走，在乡村购房。乡村的房子价格便宜，环境还好，改造成别墅后，或者度假用，或者白天进城上班，晚上回到乡村住。这就是逆城市化，是一个重新发现乡村在人类生活中重要性的过程。”

不过，在中国，这一现象并未出现，顾云昌说，“城里人到乡村长期租房，或者买房，理论上是行得通的，但目前城乡之间土地分割的现状，使得有这样想法的人，很难有实现的机会”。

在城乡之间自有流通之前，是否还有变通的方法？顾云昌说，“也有一些其他的方法可以借鉴，比如由政府主导，在城市周边的农村建造公租房、长租房等，吸引城市居民到乡村居住、生活，但这一点目前也还很难做到。”

2019年中央一号文件提出“农村建设用地入市”，此前各相关部门也曾多次出台相应的规定和文件，顾云昌说，“目前，政策层面已经不存在什么问题了，但在实施方面，还缺乏相应的具体规则。改革的理念，要真正落实到现实中，还要做很多工作”。

资料图：农村旅游发展迅速。新京报记者 张静雅 摄

千篇一律农家乐供给过剩

近年来，随着乡村振兴的持续推进，农村旅游发展迅速，但另一方面，千篇一律的乡村游、农家乐、农家宴等，也引起了不少专家学者的担忧，在前不久由中国人民大学举行的一次乡村振兴峰会上，著名学者温铁军就表示，“乡村文旅产品的供给，已经出现过剩的现象”。

“不一定非要农家乐，盘活闲置农宅的方法有很多”，顾云昌说，“大城市的周边，农业旅游产品还有市场，但一些偏远的农村，或者小城镇的周边，乡村游、农家乐的受众很少。在这样的情况下，还要发展旅游、发展农家乐，显然是不理智的”。

盘活闲置农宅，需要因地制宜的创造，而不是一味地模仿，顾云昌介绍说，“比如复垦，对于旅游业难以发展、或旅游收入不足以支撑一个产业的地方，复垦确实是一个选择，但关键的问题在于，闲置宅基地复垦之后，受益者是谁？产出的部分，有多少是归于原主人的？农民利益要优先保障。再如田园综合体，上海等地多有尝试，开发商收集闲置的宅基地，改造成田园综合体，吸引城市居民来休闲、居住，甚至种植等，这样的做法同样存在受益者是谁的问题，如果农民在流通中并未获利，或者获利极少，那就很难持续”。

资料图：闲置农宅。新京报记者 张牵 摄

农民不能自由交易 盘活可能走向误区

宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”中，资格权和使用权属于农民个人，顾云昌说，“宅基地流转中，人们更多注意的是使用权，而忽略了资格权。资格权怎么体现呢？我想应该体现在宅基地的自由流转中”。

当前，不少地方利用闲置宅基地的方法，都是以村集体为主体，而非以村民个人为主体，甚至有些村子不允许村民个人经营农家乐、民宿等，必须由村集体统一征收后再向外招商。“这种现象是值得警惕的，宅基地的所有权是属于集体的，资格权和使用权都是农民个人的，为什么不让农民自由经营呢”？

顾云昌认为，必须警惕某些村集体过于强势的现象，“基层组织的建设仍需加强。很多村子里，村干部都是最富裕的，当然，他们可能是合法合理致富的，或者致富后才成为村干部，但也不能排除有一些村干部利用职权为个人牟利的现象。有些村干部非常霸道，在村里面说一不二，不允许农民自由经营，这其实是侵犯了农民的资格权和使用权。所以，必须要尽快完善法律法规，切实保障农民的权益，一方面防止基层组织的腐败现象，另一方面，也要防止以集体利益为名，侵占农民利益的现象”。

新京报记者 周怀宗 编辑 张牵 校对 卢茜